Фискална консолидација: Штедење и економски раст


Во оваа колумна ќе зборувам за фискална консолидацијата, финансирањето на буџетот и долгот. Ја затворивме финансиската конструкција за Буџетот за 2022 година, додека во следните седум дена Министерството за финансии ќе го поднесе предлог-буџетот за следната, 2023 година, до Владата. Оттаму, ова е вистинско време да се зборува на овие теми.

 

 

Во 2020 година, како резултат на ефектите од ковид-19 пандемијата, светот го забележа најголемиот едногодишен пораст на долгот од Втората светска војна наваму. Според податоците на ММФ глобалниот долг (приватен и јавен) порасна за 28 процентни поени на 256 отсто од светскиот БДП, во 2020 година. Значаен дел од ова зголемување е поради јавниот долг. Глобалниот јавен долг порасна на дотогаш највисоки 99 отсто од БДП, односно во 2020 година се зголеми за 19 процентни поени од БДП. За една година за време на пандемијата, јавниот долг е покачен како за две години за време на глобалната финансиска криза (2008 и 2009 година). Сепак, растот на јавниот долг беше оправдан, со цел да се заштитат животите на луѓето, зачуваат работните места и избегне бранот на затворање на бизниси. Доколку владите не преземеа мерки за време на ковид-19 кризата, социјалните и економските последици ќе беа поразителни.

Штедењето и економскиот раст

Прекумерниот долг ги засилува ранливостите на економиите. Сега кога светот се соочува со нова криза, во која цената на капиталот станува сѐ повисока, потребата од фискална консолидација е поголема од кога и да било, особено за земјите во развој кои имаат ограничен фискален простор. Фискалната консолидација значи конкретни политики насочени кон намалување на буџетскиот дефицит и долгот. Kога се говори за план за фискална консолидација, се мисли за мерки кои се однесуваат на намалување јазот помеѓу приходите и расходите, преку кратење на расходите и/или зголемување на наплатата на приходите. Буџетскиот дефицит може да се намали и преку засилен економски раст, кој ќе придонесе кон поголеми приходи во буџетот и помалку расходи (на пример, помалку трошоци за социјална грижа, како резултат на намалување на стапката на невработеност).

Помеѓу економистите отсекогаш постоела дискусија за ефектите од фискалната консолидација – за интервенциите на расходната и приходната страна, како и динамиката и соодветното време за спроведување на истата. Кејнзијански ориентираните критичари сметаат дека штедењето може да има големи негативни последици, особено врз краткорочниот раст, бидејќи првично води кон негативни ефекти на домашната побарувачка. Сосема спротивна перспектива има хипотезата за експанзивна фискална контракција (на пр., Giavazzi and Pagano, 1990), која вели дека со остро кратење на владините трошоци ќе се зајакне приватната потрошувачка, како резултат на намаленото владино трошење и позитивни очекувања од аспект на даночната политика во иднина. Односно, Паметна (Smart) фискална консолидација се смета кога просечниот реален раст на економијата во годината на усогласување и во следните две години е повисок отколку што бил две години пред консолидацијата.

Во услови на енергетска криза и инфлација во која се наоѓа Европа денес, а со тоа и ние, фискалната консолидација е правиот одговор во смисла на контролирање на побарувачката со цел да не се предизвика инфлаторна спирала со натамошно зголемување на очекувањата за раст на цени, а со тоа и затегнување на монетарната политика, која ќе значи повисоки каматни стапки и забавување на економскиот раст.

Концептот на СМАРТ фискална консолидација

Во време кога глобалната економска активност забавува, а истовремено инфлацијата е на децениски највисоко ниво и централните банки ги покачуваат основните каматни стапки, при спроведувањето на фискалната консолидација мора да се земат предвид сите фактори. Паметната фискална консолидација идентификува мерки кои го поттикнуваат растот, или барем помалку влијаат на негово забавување. Како што посочив и погоре, напредокот во намалување на буџетскиот дефицит и државниот долг е под директно влијание на растот на БДП, бидејќи тие се изразуваат како процент од бруто-домашниот производ. Исто така, економскиот раст може да придонесе за консолидација преку зголемување на државните приходи. СМАРТ фискална консолидацијата претпочита кредибилни детални среднорочни програми, како и програми кои би се активирале во случај на влошување на состојбите, како и широк процес на реформи, вклучително и структурни реформи за подобрување на конкурентноста и потенцијалот за раст. Таа вклучува и подобрување на ефикасноста на владините расходи, како и на даночниот систем.

Јавните расходи може да се поделат на јавни инвестиции, тековни и социјални расходи. Консолидацијата не значи само кратење на трошоците, туку и насочување на средствата кон вистински цели кои ќе го поттикнат економскиот раст. Така на пример, субвенциите кон областите кои ќе дадат додадена вредност, се трошоци кои ја поддржуваат консолидацијата. Акцент се става на инвестициите во човечкиот капитал, образованието, а во поново време и на дигитализацијата. Дополнително, кратењето на расходите не мора да значи и кратење на јавните инвестиции, доколку се изнајдат нови начини на финансирање кои нема да го оптоварат буџетот.

СМАРТ консолидацијата е претпазлива во однос на висината на даночните стапки, бидејќи тие може да го забавуваат растот. Наместо тоа, пристапот кој се предлага е проширување на даночната основа преку укинување на ослободувањата кои најчесто се однесуваат на субјекти со високи приходи.

За да биде фискалната консолидација ефективна и за да го поддржи економскиот раст, од клучно значење е динамиката и миксот на мерки кои ќе бидат применети. Соодветната пропорција помеѓу намалувањето на расходите и даночните реформи е едно од клучните прашања во СМАРТ фискална консолидацијата. Исто така, динамиката на консолидацијата е важна. Во литературата e познат концепт на поагресивна консолидација (front-loaded) каде 50% од кратењето на буџетскиот дефицит е во првата половина од предвидениот период, и постепено фискално прилагодување (back-loaded). Кој пристап ќе се примени зависи од специфичноста на економијата и нејзината структура, но постепениот пристап е препознаен во економската литература како поодржлив.

Мастрихшки правила за фискална одржливост

За време на пандемијата, во 2020 година, како во светот, така и во земјите во регионот, државниот долг нагло порасна за околу 10 до 15 процентни поени. Како резултат на обемниот фискален одговор на пандемијата јавниот и државниот долг и кај нас пораснаа за околу 11 процентни поени. Во некои земји членки не ЕУ порастот на јавниот долг надмина и 20 процентни поени како учество во БДП. Веќе од следната година долгот почнува да се намалува и според последните податоци истиот е за околу 6 процентни поени понизок во однос на 2020 година. Во вториот квартал од 2022 година јавниот долг изнесува 55,4% од БДП, додека државниот 46,7%. Истиот е под Мастрихшкиот критериум (60% од БДП за јавен долг).

Има размислувања, во однос на Мастрихшките критериуми, дека лимитите за долг (60% од БДП) и дефицит (до 3% од БДП), веќе не соодвествуваат со реалноста, бидејќи истите се поставени пред три децении (долговите на економиите во ЕУ се многу повисоки). Во литературата и од страна на меѓународните финансиски организации понатаму се поставувале повисоки прагови, во зависност од развојот на економиите, но она што е суштината е долгот да остане на одржливо ниво, односно економскиот аутпут да биде доволен да се сервисира долгот, и да се намалува со задоволителна динамика. Досега многу пишував за СМАРТ реформата на јавните финансии и сите нејзини аспекти. Во оваа колумна ќе нагласам дека фискалната консолидација секогаш беше приоритет во оваа реформа. Впрочем во контекст на ова е и донесениот нов Закон за буџети со кој се воведуваат фискален совет и фискални правила за заокружување и одржливост на целиот процес.

Со Фискалната стратегија за 2023-2027 година предвидовме постепено намалување на буџетскиот дефицит секоја година, со тоа што на среден рок, во 2026 година тој ќе падне под Мастрихшкиот критериум, односно под 3% од БДП. Со цел зајакнување на фискалната дисциплина, во среднорочната фискална рамка содржани се лимити на буџетските расходи, по буџетски корисници, како и проекциите на среден рок за локалната власт и јавните претпријатија и акционерски друштва во државна сопственост.

 Примена на фискална консолидација во нашиот случај

 Планираме постепена фискална консолидација, која ќе го поддржи економскиот раст. Миксот се состои од: I. подобрување на наплатата на буџетските приходи преку зајакнување на административните капацитети и подобрување на услугите на УЈП и Царина, мерки за намалување на сивата економија и даночна реформа, II. намалување и реструктурирање на буџетските расходи, намалување на тековните расходи, поголема поддршка на приватниот сектор, поддршка на иновациите и зајакнување на конкурентноста, ревидирање на методологиите за трансферите и субвенциите и III. промени на изворите за финансирање на буџетскиот дефицит, репрограмирање на јавниот долг, поголема диверзификација на изворите на финансирање на дефицитот, но и финансирање и реализација на одредени проекти преку јавно-приватни партнерства, Развоен фонд за стратешки инвестиции и мобилизирање на финансиски капитал од меѓународни финансиски институции и приватниот сектор.

Во однос на првите две точки, Владата го усвои Планот за фискална одржливост и поддршка на економскиот раст. Тој се состои од три дела: консолидација на расходите во државните институции, подобрување на наплатата на давачките и мерки и препораки за јавните претпријатија и трговските друштва во државна сопственост. Исто така, во него содржан е концептот за конзистентност и оптимизација на економските политики и реформи во однос на економскиот раст, а предвидени се и индикатори на успешност на буџетските програми во однос на приоритетните економски политики и реформи – познати како концепт на „вредност за парите“ (value for money) во буџетот. За третата точка, соодветни механизми се предвидени со Планот за забрзан економски раст, кој се однесува на заздравување на економијата и забрзување на економскиот раст на 5% во просек во следните пет години.

Преку рационализација и оптимизација на работните процеси во јавниот сектор, можни се сериозни заштеди на трошоците. Ова се однесува и на организацијата на трудот, како и воспоставување на механизами за консолидација на расходите за стоки и услуги, преку штедење на режиски и патни трошоци и канцелариски материјали. При рационализација на расходите, се става акцент и на подобрување на реализацијата на капиталните расходи преку воспоставениот КАПЕФ механизам за „казнување и наградување“ на буџетските корисници преку прераспределба на буџетските средства во текот на буџетската година, од оние со слаба кон оние со поголема реализација на капиталните расходи. Исто така, тука е и методологијата за оценка на ефектите од инвестициските проекти врз економскиот раст – ПИМА и методологијата за оценка на реализацијата на капиталните инвестиции преку Smart Key Performance Indicators, која зе воведува со новиот Закон за буџети.

Подобрувањето на наплатата на давачките преку понатамошно унапредување на даночната регулатива во насока на оптимизација на даночниот систем е нужно, со оглед дека заостануваме и зад европскиот и регионалниот просек во наплатата. Исто така, предвидени се механизми за зајакнување на капацитетите за прибирање на јавните приходи и забрзана наплата на приходите од даночните и царинските должници. Тука е и унапредувањето на ефикасноста и ефективноста на системот за наплата на акцизните приходи, преку развој на политики, системи, постапки и инструменти за ефикасна контрола и наплата на приходите, понатамошно унапредување на бесхартиениот систем за управување со акцизните документи и зголемување на ефикасноста на акцизните контроли преку воведување на таргетирани контроли на високоризични акцизни добра, како и преку интензивирање на соработката со релевантните агенции во земјите на ЕУ и меѓународните институции. Исто така, се зајакнуваат активностите за спречување на даночната евазија, како и подигање на јавната свест за штетните последици од сивата економија и јакнење на даночниот морал. Ќе се зајакнат капацитети на инспекциите во земјата, ќе се подобри межуинституционалната координација на контролите, натамошна дигитализација на процесите, како што се е-фактура, е-фискализација, систем за одбележување и контрола на акцизните стоки итн.

Со планот даваме и мерки и препораки за јавните претпријатија и трговските друштва во државна сопственост, преку изработка на петгодишни финансиски и бизнис планови за нивно рентабилно работење. И тука се препорачува реорганизaција на работниот процес, без да се наруши редовното функционирање. Можноста за штедење на тековни трошоци исто така е голема, со што се предвидуваат заштеди и до 20% од досегашните трошоци. Во однос на одредени претпријатија загубари кои претставуваат товар за буџетот, а може да функционираат на пазарни услови ќе се препорача приватизација или јавно приватно партнерство.

Исто така, од голема важност за фискалната консолидација и економскиот раст на долг рок се структурните реформи, како на пример, реформите и инвестициите во човечкиот капитал и тоа реформите во здравството и пензискиот систем, образованието, инвестициите во истражување и развој, репрограмирањето на субвенциите во однос на нивното подобро таргатирање и ефикасност и слични реформи на пазарот на трудот и подобрувањето на деловната клима. Сепак со оглед на нивната комплексност и потребниот обем за образлагање, а заради ограничениот простор, на овие теми ќе се навратам подетално во некоја од моите следни колумни.

Мобилизирање на финансии по примерот на Јункеровиот план

Со забрзувањето на економскиот раст на среден рок, исто така ќе делува во насока на стабилизирање на буџетскиот дефицит, а со тоа и на долгот. Со Планот за финансирање на заздравувањето и забрзан раст се поставуваат механизми кои ќе ги мултиплицираат јавните инвестиции, согласно добрите практики на „Јункеровиот план“ (кој мобилизираше неколкукратно повеќе средства од издвоените од државата). На овој начин сакаме да ги зголемиме вкупните инвестиции во економијата, а притоа да останеме на зацртаниот курс за постепено намалување на фискалниот дефицит.

Во рамки на споменатите извори и механизми за мобилизирање на дополнителни средства се ИПА фондовите и меѓународните финансиски институции, приватниот сектор, развојни фондови, фондови за поддршка на иновации, гарантни фондови, еквити фондови, фондови за ризичен (venture) капитал и слични инструменти за поддршка на извозни компании, мали и средни претпријатија, како и социјални претпријатија. Се планираат јавни приватни партнерства, концесии и други инструменти за финансирање јавни капитални проекти, но и проекти на приватниот сектор. Планот за финансирање на заздравувањето и забрзаниот раст ќе подржи проекти во јавниот и приватниот сектор коишто ќе значат подобрување на конкурентноста на економијата и подобрување на квалитетот на животот, односно ќе опфаќаат области од животната средина, дигитализацијата, иновациите, човечкиот капитал и општествената инклузивност.

Консолидацијата продолжува и покрај отплатата на стари долгови

Финансиската конструкција за годинава ја затворивме. Иако, може да се каже дека беше предизвик, имајќи ги во предвид тековните услови, затегнувањето на каматните стапки од страна на големите централни банки и значителното заострување на условите на пазарите на капитал. Во услови кога многу поразвиени економии од нас, со многу повисок кредитен рејтинг плаќаа повисоки каматни стапки, ние успеавме да направиме оптимално портфолио по најнизок трошок за земјава (пондерираната каматна стапка на позајмувањата е околу 3,2%). Во ова портфолио беа вклучени инструменти од меѓународните финансиски организации, како и државни хартии од вредност издадени за првпат на германскиот пазар (по примерот на многу поразвиени економии). Проценката е дека заштедата само по основ на камати од ова портфолио е околу 40 милиони евра.

Соработката со меѓународните развојни партнери е од особено значење во овој период на „сложена несигурност“. Инструментот за претпазливост и ликвидност (ПЛЛ) на ММФ, кој се одобрува само на земји со здрави економски фундаменти и политики, влева дополнителна кредибилност за макроекономските политики кои ги спроведуваме и ја зајакнува довербата кај учесниците на глобалниот пазар на капитал. Со Групацијата на Светската банка ја дизајнираме новата рамка за партнерство, во која ќе се фокусираме на двигателите на одржливиот економски раст, со акцент на социјалната инклузивност и зелената транзиција. Со Програмата за развој на Обединетите нации (УНДП) соработуваме во доменот на сузбивање на сивата економија, унапредување на фискалната децентрализација и намалување на сиромаштијата. Со Европската банка за обнова и развој (ЕБОР) и Европската инвестициска банка (ЕИБ) соработуваме во обезбедувањето на поддршка за зелената транзиција, зајакнување на стабилноста и одржливоста на енергетскиот систем и многу други важни инфраструктурни проекти. Со Трезорот на САД и УСАИД интензивно работиме на реформата во управувањето со јавните финансии, придружена со натамошно зајакнување на транспарентноста и отчетноста.

Предизвикот следната година ќе биде уште поголем, имајќи ги во предвид проекциите за продолженото траење на кризата, но и старите долгови кои доспеваат за отплата догодина. Само по основ на главнина во 2023 година доспеваат стари обврски во износ од околу 800 милиони евра, од кои 450 милиони евра се однесуваат на еврообврзницата издадена во 2016 година. Притоа, каматите за наредната година изнесуваат околу 240 милиони евра, или вкупно доспеан долг и камати заедно надминуваат милијарда евра. Сепак, имајќи ги во предвид сите мерки кои ги планираме во насока на фискална консолидација, ние остануваме на патеката на постепено намалување на дефицитот. Согласно контурите на буџетот за следната година, фискалниот дефицит постепено се стеснува, за да одговори на среднорочните таргети. Очекувањата за следната година се буџетскиот дефицит да се намали во однос на оваа година, со што ќе продолжиме веќе трета година по ред со намалување на дефицитот по 2020 година, односно по ковид-кризата.

На среден рок, има уште неколку бедеми кои треба да се надминат по однос на финансирање на доспеани обврски, пред се обврските акумулирани за време на ковид-кризата. Но, со паметниот и умерен пристап и миксот на штедење и водење на соодветни политики кои ќе го поттикнат растот и зголемат приходите, ќе ги премостиме и нив.

На крајот ќе завршам со една мисла која секогаш се проткајува во моите колумни. Во економијата е многу важно да се гледа големата слика со перспектива на среден и долг рок за економскиот раст. Често вистинските мерки и политики на кус рок изгледаат непопуларни и се критикувани, но токму тие на долг рок носат економска благосостојба за сите. За да успееме, мора да бидеме претпазливи – да следиме будно, мора да сме ефикасни – да реагираме брзо, и конечно, мора да делуваме стратешки – да имаме фокус на долг рок.